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La hipótesis de la viabilidad política en la estrategia del desarrollo

http://www.iigov.org/dhial/?p=40_04
Andrea Costafreda
Analista del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña (IIGC)

Introducción
En este artículo, proponemos la utilidad del concepto de viabilidad política para explicar el nivel de éxito o
fracaso de las reformas del Estado. Entendemos la viabilidad política como un conjunto de requisitos
institucionales y de governance que actúan como condición necesaria para la realización (formulación,
ejecución y eficacia en el impacto) de un determinado paquete de reformas, especialmente aquellas que
implican la reforma y modernización del Estado. Con esta finalidad, primero exploramos el cuando y el
porqué de las reformas de segunda generación en la región latinoamericana y en particular en el caso
paraguayo, después insistimos en la necesidad de incorporar las variables políticas en la agenda del
desarrollo y, finalmente, proponemos un modelo para estudiar la viabilidad política y los factores políticoinstitucionales que la definen.
Reformas de segunda generación: reforma del Estado y fortalecimiento institucional
El fracaso relativo de las reformas de “primera generación” promovidas por los Organismos Internacionales
ha puesto de relieve la necesidad de atender a un conjunto de factores institucionales y contextuales que
habían pasado desapercibidos en las recetas del decálogo del Consenso de Washington. La primera ola de
reformas, que se centraban fundamentalmente en la estabilización macroeconómica y la liberalización
económica, no han tenido el impacto esperado sobre el desarrollo de los mercados nacionales, y en el
mejor de los casos, aun consiguiendo buenos resultados económicos, han revelado profundos déficits en su
impacto social. Utilizamos la famosa distinción de Haggard y Kaufmann (1995) entre reformas de “primera y
segunda generación”. Las reformas de primera generación incluían, fundamentalmente, estabilización
macroeconómica y liberalización económica. Las de segunda generación emergieron como una respuesta a
los pobres resultados del primer paquete de reformas, y esta vez, la atención gira hacia la reforma del
Estado, el desarrollo institucional y el fortalecimiento de la gobernabilidad.
A mediados de los noventa se inicia un proceso de reflexión que avanza fundamentalmente en dos frentes.
Por un lado, el limitado éxito de los planes de ajuste obliga a prestar atención a una serie de condicionantes
institucionales y estructurales no contemplados hasta el momento. En efecto, el análisis del impacto de la
cooperación y la ayuda al desarrollo se ha preocupado por identificar las causas que pueden explicar el bajo
rendimiento de la primera generación de reformas.
Por el otro, la ampliación del concepto mismo de desarrollo ha obligado a tomar en consideración
indicadores sensibles a las nuevas dimensiones que adquiere el término. Con las últimas aportaciones a la
teoría del desarrollo, se transita de un concepto economicista y utilitarista del desarrollo hacia una visión
más integral que incorpora nuevas dimensiones referidas al bienestar medido en términos de libertades y
oportunidades de desarrollo vital. (Sen, 1999).
En este nuevo contexto, fruto de una crisis económica mundial, de emergencia de nuevos valores y de crisis
del sistema internacional de ayuda al desarrollo, tiene lugar una segunda ola de reformas centradas en la
reforma del Estado, el desarrollo institucional y el fortalecimiento de la gobernabilidad. La nueva ola de

1997. tras la experiencia acumulada en las últimas décadas. Muchas de las reformas dependen de la creación de nuevas instituciones. definida por el entorno político-institucional que delimita la interacción de los stakeholders en la producción de determinados resultados. puede poner en riesgo sus intereses. No es sino con la implicación de los actores sociales. tras veinte años de procesos de democratización y más de una década de reformas económicas de inspiración neo-liberal. con un intocable de la cooperación internacional: la cooperación política. determinadas coaliciones distributivas. Como subraya Santiso (2001:82). La politización de la agenda de reformas La comunidad internacional del desarrollo ha adoptado este nuevo paradigma en sus estrategias y programas. Esto significa. que la redemocratización es un aspecto importante para la reforma del Estado en América Latina. o dicho de otra forma. cuando pueden desarrollarse políticas de desarrollo exitosas y sostenibles en el tiempo. realizada por un pequeño grupo de técnicos y burócratas aislados dentro del Estado. las democracias latinoamericanas enfrentan el reto de consolidar sus democracias a la vez que profundizan en las reformas económicas. Es precisamente este entorno el que determina el cálculo estratégico de los stakeholders2 así como su predisposición al cambio y a la generación del consenso necesario para el desarrollo exitoso de los programas de reforma. lejos de beneficiarles. quizás no suficiente. Entendemos que la viabilidad política es una condición. Se rompe. proponemos fijar la atención sobre los factores institucionales que determinan la viabilidad política de las reformas del Estado. Mas aún. subraya en uno de sus informes. Siguiendo estos postulados. Atender a la viabilidad política es especialmente relevante en los procesos de formulación y ejecución de las reformas de modernización del Estado que implican directamente a actores políticos estratégicos. El nuevo enfoque de la economía política indaga. En efecto. atender al entorno institucional que define la acción colectiva necesaria para modernizar y transformar instituciones y estructuras. y su participación a través de mecanismos democráticos en el proceso de toma de decisiones. o actores políticos poderosos pueden hacer fracasar la agenda de reformas si perciben que el resultado de las mismas. en los lazos observables entre el buen gobierno y el desarrollo en democracia. como afirman Shepsle (1999) o Benecke (2000: 43). ante todo porque afecta la dinámica y el ritmo del proceso. colectivos estratégicos. Este dilema especialmente se plantea cuando se pasa de la primera generación de reformas. en la producción y abastecimiento de bienes y servicios públicos y privados 1. Esto nos conduce a un punto de convergencia entre consolidación democrática y desarrollo. la tendencia general de la evolución intelectual de estos organismos está marcada por una politización creciente de la agenda neo-institucional para el desarrollo. En efecto. 1992). se demuestra que la insularización de la toma de decisiones políticas a manos de una élite tecnocrática impermeable al proceso democrático no garantiza el éxito de las reformas. precisamente. funciona como una condición necesaria. de esta forma. que en la definición de su estrategia pueden conducir al éxito o fracaso de las mismas.reformas se inspira en los postulados del neoinstitucionalismo y la economía política (Williamson. Knight. O. en tanto que reglas del juego. El mismo CLAD (1998). 1990. y como señala Santiso (2001). de cambios constitucionales o de modificaciones profundas en el sistema administrativo. y profundizar en la institucionalidad política formal e informal que define la curva de posibilidad del cambio y del desarrollo de una sociedad. según los cuales son las instituciones. en la cual es fundamental la concreción de coaliciones democráticas que sustenten el proceso de reforma del Estado. para la formulación y la . por tanto. que una aproximación integral a la reforma institucional implica atender a las reformas que van más allá de la modernización y profesionalización del aparato del Estado. las que rigen la interacción social mediante el establecimiento de incentivos y constricciones a la acción. algunos atrincherados desde hace décadas en el aparato estatal. North. En este juego de cálculo de beneficios el entramado institucional es muy importante ya que define los costes de la acción política y también los beneficios que pueden obtenerse de ella. La noción de viabilidad política A continuación proponemos un modelo elaborado en torno al concepto de viabilidad política de las reformas. económicos y políticos locales. afectando el status quo de diversos grupos. La viabilidad política. la política necesariamente se encuentra en el centro de las reformas institucionales. a la siguiente generación.

bajo una considerable presión internacional. como una variable independiente que impacta sobre la esfera pública de las reformas en tres direcciones: i) haciendo posible el lanzamiento de las reformas. Estrategia de modernización del Estado: el caso de Paraguay. Características políticas propias del régimen stronista como la corrupción y el patrimonialismo son pautas de comportamiento político fuertemente institucionalizadas que junto con el conflicto político y la potente herencia autoritaria explican las dificultades que existen para alcanzar los consensos necesarios para el desarrollo y la ejecución de reformas económicas. ii) facilitando o obstruyendo la implementación de las reformas. De hecho. por tanto. y. El caso paraguayo. Durante el gobierno de Macchi. de las debilidades de governance democrática. en este periodo dos compañías fueron identificadas como prioritarias: ANTELCO y CORPOSANA. los grupos industriales más poderosos del país se han desarrollado con el apoyo. por tanto. las cosas no han sido distintas dada la generalizada desconfianza que existe con la gestión del gobierno. siguiendo nuestro argumento. el proceso de privatización queda bajo sospecha. Los principales ejes de reforma del Estado. Servicio Civil . Además. Durante el gobierno de Gonzalez-Macchi. Revisamos brevemente la evolución de estos programas y los principales obstáculos con los que han tenido y tienen que lidiar. existen grandes riesgos de “captura regulatoria” debido a la falta de transparencia y el peso del patrimonialismo y los privilegios políticos.implementación de las reformas. es especialmente paradigmático en la consideración de cómo el entorno institucional y la governance política3 condicionan el nivel de éxito de los programas de reforma. las privatizaciones y la descentralización Tomamos como ejemplo el caso paraguayo y sus programas de modernización del Estado. y. La viabilidad política actúa. una segunda iniciativa de privatización tuvo lugar. de los repetidos casos de corrupción y la percepción de politización de todo aquello relacionado con el Estado. si la comparamos con el resto de la región latinoamericana. implementación y nivel de impacto real de los mismos. se han visto acompañados de serias dificultades en la formulación. Como explican Lambert y Nickson (2002). más que en oposición al Estado 4. el partido Colorado presionó para ralentizar o bloquear el progreso de la reforma. ii) las características políticas de la administración del régimen autoritario stronista en términos de pautas de intercambio político y de estrecha vinculación del modelo económico al Estado. Estas dos características pueden explicar no sólo las dificultades en la construcción de una democracia gobernable y sostenible en el tiempo sino también los obstáculos a la implantación y la ejecución de los paquetes de reformas. Ambas olas de privatización toparon con dificultades similares. en gran parte. De este modo. Privatización Las primeras iniciativas de privatización en Paraguay tuvieron lugar durante la administración de Wasmosy (1993-98). iniciados y desarrollados durante la última década. El proceso estuvo acompañado de acusaciones constantes de corrupción y mala administración. iii) afectando los outputs y los outcomes de la reforma. La reforma del servicio civil. Las peculiaridades políticas paraguayas que deben considerarse son: i) la tardía transición a la democracia. políticas y del Estado. Durante la primera ola privatizadora la oposición en el seno del mismo partido de gobierno. Ello es un reflejo de los fuertes lazos históricos entre un sector privado dependiente y el Estado en este país débilmente industrializado. producto. cuando cuatro de las cinco mayores empresas fueron privatizadas. como consecuencia. no existe un lobby suficientemente potente en el sector privado a favor de la privatización.

De ahí. Desde este punto de vista. – los obstáculos aparecen durante el proceso de ejecución del proyecto. Sin embargo. 2) El segundo escenario se da cuando. diarias. para indagar qué elementos del entorno político-institucional resultan más explicativos. existe un desequilibrio entre los outputs y outcomes esperados y los que se han obtenido en la práctica. cuando la lealtad política era moneda de cambio del empleo público. No obstante. existe un generalizado consenso entorno a la opinión de que el debate que tuvo lugar sobre la descentralización y el lugar que ésta ocupaba en la agenda constitucional fue como mucho. Durante el régimen de Stroessner el requerimiento básico para acceder a un cargo pasaba por la militancia al Partido Colorado. Los factores que contribuyen a definir un escenario de bloqueo inicial pueden ser: i) un alto grado de fragmentación política. y. iii) conflicto de intereses. la implementación y los outputs de la reforma del Estado. suspendiéndose de este modo algunas de las principales características de la nueva ley. seis años después del inicio del proceso de democratización. etc. se arguye que el consenso requerido para avanzar en el proceso descentralizador fue reemplazado por la acción de un lobby departamental conocido como “bancadita campesina” que integraba un conjunto de intereses regionales. En diciembre del 2000 el Senado finalmente aprobó una nueva ley de reforma del servicio civil. que el apoyo al proceso descentralizador fuera más bien producto de la acción de un grupo conservador de retaguardia vinculado a los caudillos rurales del Partido Colorado que veían en la descentralización una posible estrategia de defensa frente a un cambio político a nivel nacional (Turner. La Constitución también introducía la elección directa del gobernador departamental. es decir.El servicio civil fue la principal fuente de apoyo político durante el régimen autoritario de Stroessner. No obstante. el reconocimiento de fuentes de financiación propia para los gobiernos locales. y a una estrategia de modernización del Estado promovida en el marco de la segunda generación de reformas. legislativo. Hacia un modelo explicativo de la viabilidad política De acuerdo con el modelo descrito arriba se dibujan distintos escenarios en los que el nivel de viabilidad política impacta sobre la formulación. ii) corrupción y falta de transparencia. el proceso queda paralizado en la fase de formulación del proyecto o programa de reforma. No obstante. La nueva ley (1626) buscaba acabar con el clientelismo y la politización del servicio civil. Este hecho ha determinado el lento e insuficiente avance del proceso de descentralización. la definición de un presupuesto. un intento legal promovido por una coalición de sindicatos del sector público se resolvió con un dictamen de la Corte Suprema que declaraba inconstitucionales 40 artículos de la ley. En mayo de 1991 se celebraron las primeras elecciones democráticas municipales. promoción basada en la calificación y evaluación de desempeño. qué circunstancias impiden que se de nuestra condición de viabilidad política. etc. un sistema de selección y promoción basado en el mérito. superando las fases de formulación e implementación. durante la primera mitad de los 90. 1) El primer escenario viene definido cuando se da una situación de bloqueo que impide el inicio de la reforma. etc. esta ley nunca se acabó llevando a la práctica. entre otras: la introducción de una jornada laboral de 8h. dado el peso político del servicio civil y su resistencia al cambio. la nueva Constitución definía Paraguay como un Estado “unitario y descentralizado”. Los factores que pueden . una vez la reforma se ha iniciado –mediante un cambio legal.). etc. El esfuerzo respondió a la presión de los Organismos Internacionales. 1997). en varios aspectos: la definición clara de competencias entre los distintos niveles de gobierno. por distintas razones: i) falta de implicación de los stakeholders involucrados. habiendo superado el veto ejecutivo. insuficiente. Descentralización Al inicio de la transición a la democracia tuvieron lugar algunos esfuerzos políticos e institucionales a favor de la descentralización. la de 1970 (Ley 200) que establecía las principales características de la profesionalización del servicio civil – acceso meritocrático. características que ya había perseguido una ley anterior. iii) los stakeholders locales no perciben un beneficio en la reforma. la reforma del servicio civil se sometió a discusión. La nueva ley entró en vigor en enero del 2001. La primera propuesta legislativa no se hizo hasta 1996. 3) El tercer escenario define la situación que tiene lugar cuando el programa de reforma se ha desarrollado hasta el final. Este es el peor escenario pues represente un completo fracaso de la reforma. No obstante. ii) el veto de un actor estratégico (poder ejecutivo. el retiro obligatorio a los 65 años de edad. y en 1992. Planteamos los escenarios en negativo.

Public Administration and Development. Estos tres escenarios hipotéticos nos ayudan a identificar las variables más significativas para explicar la viabilidad política de las reformas. el grado de éxito o fracaso de los programas de reforma dependerá de la coincidencia entre los resultados esperados y los efectos reales de los programas. La Corrupción como mecanismo de reproducción del sistema político paraguayo.22 (2002). Barcelona: Planteta. S. C. YORE. NICKSON. “Las reformas de segunda generación en América Latina: Desafío para la política económica”.explicar este desequilibrio son: i) una pobre accountability democrática. KNIGHT. ii) un déficit en la participación política. Vol.21-46. Contribuciones (2000) No. y si el proceso se desarrolla de forma transparente y no aparecen por el camino casos de corrupción o conflictos de intereses irresolubles institucionalmente. HAGGARD. . “State reform and the ‘privatised state’ in Paraguay. C. se producirán las condiciones favorables a la formulación de la reforma si no existe un elevado nivel de fragmentación política y los actores estratégicos perciben un beneficio en el desarrollo de las reformas de manera que no habrá ningún veto importante al lanzamiento de las mismas. D. Asunción: CIDSEP/UC. M. J. D.2. Institutions and Social Conflict. 4. junto con la posibilidad de participación en cualquier fase del proceso.. 163-174. Siguiendo nuestro modelo analítico. Proceso de reforma Formulación Implementación Outputs y Outcomes Referencias bibliográficas BENECKE. The political economy of democratic transitions. América Latina y España: un futuro compartido. de manera que los dos primeros escenarios hayan sido viables políticamente. Esta coincidencia se torna más viable políticamente cuando existen suficientes mecanismos de accountability y control democrático por parte de la ciudadanía. MARTINI. Y KAUFMAN. p. Institutions. Una vez superada la fase de formulación de las reformas. M. Cambridge: Cambridge University Press.. Princeston: Princeston University Press. R. aunque se hayan superado las fases de formulación e implementación de las reformas. 2000. P. A. LAMBERT. LOSADA. Cambridge: Cambridge University Press. 1992. NORTH. p. 1990. Finalmente. Apuntes para una radiografía de la impunidad. PAYNE. y. 1998. Institutional Change and Economic Performance. No. su implementación va a ser viable políticamente si se cuenta con la implicación de los stakeholders locales. 1995.

Pensar Hacer (2001). . que el vínculo entre instituciones y acción social reside en que son precisamente estas reglas y normas las que crean una estructura de incentivos que influye y determina las coordenadas de la actuación y el comportamiento de los actores sociales. viejas manías. El proceso de acumulación d capital estuvo bajo la protección del estado. 81-110. sociales y económicos. 2000. J. Development as Freedom. Washington: Banco Interamericano de Desarrollo. TURNER. 1997. “Nuevos tiempos. Una de las principales características del stronismo fue la organización de un sistema de privilegios y prebendas a cambio de la lealtad política de diferentes actores políticos. No. New York: Anchor Books. ya se trate de actores institucionales. así como bienes y servicios y derechos excepcionales”. “The Washington Consensus Revised”. 2 Por stakeholders entendemos los actores locales implicados en el proceso de policy making. mientras el sector público funcionaba como un mecanismo de apropiación privada de los recursos públicos. WILLIAMSON. Economic and Social Development into the XXI Century. Además. de la sociedad civil. A. no gubernamentales. Guadalajara. 3 Por governance política entendemos tanto el entramado institucional que define las reglas de interacción política. ___________________ Notas: 1 Payne y Losada (2000).2. El patrimonialismo se traducía en privilegios políticos y económicos para las elites y en asistencialismo para la clase trabajadora.SANTISO. Gobernabilidad democrática y reformas económicas en la Argentina”. la ausencia de una burguesía homogénea y poderosa promovió una relación de dependencia entre la clase empresarial y el estado. Martini y Yore (1998: 59-60) definen este sistema patrimonialista como “un conjunto de prácticas basadas en el reparto de empleo público. En EMERIJ. oportunidades de vida y de sustentación económica. p. Paraguay as a decentralized unitary state: What does it mean? Paper presented at the 1997 Conference of the Latin American Studies Association (LASA). 48-61. L. Mexico. entienden desde el mismo enfoque. B. Ed. etc. C. abril 17-19. SEN. grupos de interés. p. tras la larga historia de captura por parte de intereses privados. como los actores que se ven envueltos en el proceso de policy making. 4 El gran reto de la democracia paraguaya pasa por la reconstrucción del Estado.